备受关注的社会保险法于近日由第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过。作为一项事关基本民生的重大制度安排，社会保险法在重视公民社会保险权益并使公民共享发展成果的同时，也把许多深层次问题推到了改革的前沿。其中，政府在社会保险法中究竟应扮演何种角色以及政府的职责等敏感问题，是社会保险法不可回避的实质问题。
政府承担社会保险责任是世界共识
社会保险强调责任分担，劳、资、政三方共同参与并按比例分担一定责任是世界各国社会保险制度的通行规则。政府在社会保险中事实上承担着财政支持、行政监督和公共服务等三种主要责任。其中：政府的财政责任又包括两个方面：一是作为雇主为其工作人员参加社会保险承担缴费义务；二是作为政府采取补贴社会保险支出或者分担社会保险缴费，以及提供管理及运行经费等方式来承担公共财政惠及全民的责任。从国际范围来看，据官方数据显示：以2006年社会保障性支出占国家财政支出总额的比例为例，挪威为52.25%，瑞典为44.14%，法国为39.39%，德国为39.17%，英国为27.40%，日本为 25.65%，美国为20.55%，我国仅为10.87%.在建设和谐社会、统筹城乡发展、以城带乡、以工哺农等执政理念的指导下，强化政府对以社会保险为支柱的社会保障投入，是非常必要的。
社会保险法有关政府责任的规定与不足
目前，我国理论界比较认可及实践中通常的做法是政府补贴社会保险支出（即“托底政策”）。社会保险法对“托底政策”采取了保留态度。相关规定包括：1.国家多渠道筹集社会保险资金。县级以上人民政府应当对社会保险事业给予必要的经费支持。基本养老保险基金由用人单位和个人缴费以及政府补贴等组成。2.基本养老保险基金出现支付不足时，政府给予补贴。3.城镇居民基本医疗保险实行个人缴费和政府补贴相结合。4.享受最低生活保障的人、丧失劳动能力的残疾人、低收入家庭六十周岁以上的老年人和未成年人等所需个人缴费部分，由政府给予补贴。
但我们应当看到，我国社会保险制度改革的历史阶段性和价值取向决定了政府在社会保险中的“托底政策”是远远不够的，必须依法明确政府分担社会保险缴费的比例责任。另外，政府还应当积极关注非正规就业群体的社会保险问题。非正规就业是我国近年来出现的一种新的重要就业形式，我国非正规就业人员主要由进城务工的农村居民、城市国有企业和集体企业的下岗失业人员构成。非正规就业人员在社会保险方面面临的一个棘手问题是，养老保险新政策实施后，参保人员缴费负担加重，断保的风险可能加大。按照国务院[2005]38号文件《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》统一参保缴费政策后，多数地区除费率有所提高外，缴费基数也大幅上升，加大了参保人员负担。如何解决大量非正规就业人员在制度转换过程中的社会保险问题，是政府面临的又一现实问题。
社会保险法健全政府责任的路径选择
就社会保险制度建设与社会保险立法而言，我们认为，政府既要激励有能力的非正规就业人员参加社会保险，强制用人单位切实履行缴费义务，也要容忍无确定雇主又无缴费能力的低收入非正规就业者不参加社会保险，他们的基本保障问题应由国家普遍性的非缴费型福利制度来“兜底”解决。关于这一点，社会保险法既有突破，也存不足。突破之处在于社会保险法第五条第三款规定的国家通过税收优惠政策支持社会保险事业。不足之处在于社会保险法忽略了以单向性给付为特质的社会救助制度对社会保险的必要补充作用以及社会保险与社会救助制度如何衔接等重要问题。
同时，政府应切实解决好制度转轨过程中的历史遗留问题和各种新问题。社会保险制度改革产生的历史遗留问题和改革成本的分担问题，实际上是新旧两种模式转换中的问题。自建国以来到改革前的社会保险制度，其显著特征是社会保险基金无积累、保险项目无统筹和保险待遇与个人缴费无关联。在新的社会保险统筹制度下，用人单位将原来由自己承担的对劳动者的社会保险责任通过缴费义务交还给社会。从表面上看，这种从“单位办社会”到“社会办保险”的转化似乎对劳动者没有什么影响，但从整个制度成本的角度来看，用人单位履行缴费义务，仅仅是对处于劳动阶段的劳动者在改革后的基金积累。从劳动者个人权利的正当性来看，劳动者在改革前的没有社会保险基金积累的劳动年限在改革后必须得到承认，这就必然产生由谁来承担这种新旧制度转换而导致的改革成本的问题。同时，按照劳动合同法的规定以及我国社会保险制度改革的目标，事业单位的社会保险正逐步纳入社会保险统筹体系，进城务工的农村居民的社会保险与统筹也被提上议程，他们都面临与国有企业中老年职工养老保险类似的问题。如果社会保险法无视这些重大的社会变化，无视制度转轨过程中大量的社会成本，或者武断地将改革形成的成本加诸于现在的缴费主体，简单奉行“以支定收”的原则，那么，我们的社会就会失去最起码的公平与正义。
关键问题是，这些改革的成本由谁来承担呢？答案是显而易见的，政府必须成为改革成本的消化者。道理非常简单：在我国长期奉行的“先建设，后享受”的发展理念的指导下，“低工资、低消费”模式使劳动者创造的财富过多地由国家取走，主要被用于经济领域的投资与发展。劳动者的工资中，除了本人及其供养的家庭人口基本生存需要之外，再也无法承载社会保险的缴费义务，用人单位应当用于劳动者社会保险基金积累的费用，也被国家以建设和发展的名义取走。因此，国家才是社会保险制度改革的利益相对人，国家承担社会保险制度改革的成本，是理所当然的。值得注意的是，社会保险法第十三条第一款规定：“国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。”它虽然体现了政府对社会保险事业的支持和政府对新旧制度转轨所形成的改革成本的关注，但是，这种支持和关注仍然是不够的。有两个问题需要社会保险法彻底解决：一是政府对中老年职工养老金的历史欠账应当作出明确的测量与合理的承担责任规划；二是加大对事业单位职工、进城务工的农村居民等群体的社会保险统筹的制度化建设。