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谁在分享1524亿元失业保险基金?

2010/12/10出处:第一财经日报 作者: 王羚责任编辑:lxw

    ●近十年,中国失业保险基金10年增长了近9倍,2009年累计达1524亿元

    ●全国1.4亿外出农民工,只有11%左右参加了失业保险

    ●瞄准率低造成的支出较少又进一步导致了中国失业保险基金的迅速增长

    “我现在早饭不吃,每天就是吃馒头,没有钱啊。有时候我帮人干活,人家的大饼我吃一些。”这样说的时候,瘦小的刘玉霞眼睛里泛着泪花。

    这里是通州区人力资源和社会保障局专门负责劳动争议立案的一个办公室里。刘玉霞原本在通州一家家具厂打工。做了一段时间,厂里一直拖欠工资,连吃饭都成问题时,她气愤地离开了那家工厂。但此后却一直在失业状态。

    当记者询问厂里有无上失业保险时,她回答:“什么保险都没上。工资都不想给,还给上保险?”

    失业的农民工刘玉霞因为没有上失业保险,理所当然领不到失业保险金。据国家统计局统计,全国1.4亿外出农民工,只有11%左右参加了失业保险。

    苗军却属于完全不同的一个群体:他有良好的教育背景,在一个待遇不错的事业单位拥有一个稳定的职位。失业对他来说很遥远。工作三年了,苗军还没听说单位开除过员工。

    尽管无失业之虞,苗军的工资单上每月有一项固定的扣除:30多元失业保险金。苗军从没想过自己有一天会去领失业金,对这项扣除,他大度地说:“反正也没有多少钱,全当是为农民工兄弟作贡献了。”

    苗军当然不知道,大部分农民工领受不到他的这份情谊。

    瞄准 瞄准

    刘玉霞们需要失业保险,但是却不拥有失业保险;苗军们很难失业,却月月要交失业保险金。

    这就是中国失业保险的现状:1524亿元,这是块以失业保险的名义聚垒起来的巨大蛋糕。数以亿计的农民工被排除在这块大蛋糕之外——他们没有参与失业保险,被覆盖的人群(尤指稳定的事业单位员工)却很难有机会享受到失业保险。

    这一现象说明,中国失业保险制度的瞄准率出现了严重的偏差。所谓瞄准率,指的是某项制度在设计过程针对目标人群并能使目标人群受益的准确度。

    根据统计,自1999年实施《失业保险条例》以来,其受益人数量曲线呈抛物线状,从2004年最高点持续下降,在金融危机期间的2007和 2008年仍连年走低,到2009年出人意料地创下2002年以来最低点。而同期城镇登记失业率曲线则略微上扬,形成一个“剪刀口”。

    失业人数大幅增加,但受益人数却连续下降,尤其考虑到金融危机期间中国新增的2500万失业人员(几乎全是农民工),这个不合时宜的“剪刀口”在世界各国失业保险基金支出吃紧的背景之下显得尤为引人注目。

    中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文认为,出现“剪刀口”有多方面原因,其中一个重要原因就是失业保险制度的瞄准率低。

    他分析,由于参保意识淡漠等原因,流动性较大和失业风险较大的群体没有被覆盖进来,覆盖进来的群体中有相当一部分人就业比较稳定。再加上统筹层次太低和财政分灶吃饭等原因,失业保险制度出现“反向选择”。

    “也就是说,低风险群体常常受到失业保险制度的欢迎,而真正需要失业保险的高风险群体则常常没有被‘选’进来,因为他们不能为地方失业保险基金增长作出贡献。这就是一种反向选择。”郑秉文说。

    根据官方统计,2009年农民工参加失业保险1643万人,按全国农民工2.30亿这个“大口径”来计算,其参保率仅为7.1%;如按“外出农民工”为1.45亿这个“小口径”来计算,参保率为11.3%.

    2009年全国领取失业金人数仅为484万人。郑秉文算了这样一笔账,即使假定这些受益人全部为农民工,大口径下领取失业金的农民工仅为2.1%,小口径下是3.3%.

    “这个覆盖率和瞄准率的确是非常低的。”郑秉文说。

    瞄准率低造成的支出较少直接导致了中国失业保险基金的迅速增长。中国失业保险基金累计结余从1999年的160亿元激增至2009年的1524亿元,10年增长了近9倍,年均增长率近20%.

    中国社会科学院人口与劳动经济研究所副所长张车伟认为,这样大规模的基金结余,充分说明中国失业保险的运行效率不够,社会稳定器的功能没有充分发挥。

    如何改变这种现状?郑秉文建议,失业保险制度的受益人对象应重点“瞄准”进城务工的有雇主的农民工群体和城镇有雇主的就业群体,以避免“剪刀口”的进一步扩大,这既是目前缓解失业保险基金压力的一个途径,也是充分发挥失业保险制度功能的本质体现。

    要达到这些目标,有几项工作必须尽快做起来:改善失业保险统筹单位的激励机制,改革地方失业保险经办机构的评价标准,防止失业保险制度的财务指标的锦标主义,防止失业保险基金增长至高无上的盲目崇拜。

    奶酪与调节阀

    每月稳定地缴纳失业保险金却难有机会享受到失业保险的事业单位参保人是失业保险制度最大的一块奶酪。

    《失业保险条例》第六条规定:城镇企业事业单位按照本单位工资总额的百分之二缴纳失业保险费,职工按照本人工资的百分之一缴纳失业保险费。据人力资源和社会保障部的统计,到2008年,全国事业单位参保人数上升到2438万人,占全国事业单位职工总数2915万人的83.6%,占当年失业保险参保人数1.24亿人的20%.

    根据郑秉文的计算,在目前1524亿元累计结余中,事业单位缴费大约总计贡献了422亿元,即27.6%来自事业单位或可视由事业单位缴费形成。

    郑秉文把事业单位对失业保险基金的贡献视作一种隐性的转移支付。

    “从某种意义上说,10年前将事业单位纳入失业保险制度是一个最大的‘反向选择’,即使在今天,事业单位分类制改革才刚刚开始,事业单位用工制度改革遥遥无期,因此,事业单位是失业保险制度一个最大的奶酪。”郑秉文分析。

    郑秉文认为,在目前失业保险基金统筹层次十分低下的情况下,由于财政分灶吃饭等体制约束,统筹单位难免会出现故意对参保群体进行的利己主义的 “撇奶油行为”。也就是说,容易完成覆盖率、征缴收入等指标任务、对失业保险增长容易作出贡献的人群(比如事业单位员工),受到失业保险统筹单位的欢迎。

    《失业保险条例》规定,失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹,失业保险金征收后集中到这些城市中,由地级以上城市统一调度。但事实上,据《第一财经日报》调查,目前有许多地区并没有实现市级统筹。

    据记者看到的一份12月1日发出的《河北省人民政府办公厅关于推进失业保险市级统筹有关问题的通知》,通知中明确的工作目标是“自2011年1月1日起,在全省范围内全部实现失业保险市级统筹”。据记者了解,目前河北省的失业保险属于县市级统筹。

    该通知同时要求,各设区市政府要将失业保险工作纳入目标考核,对完成或超额完成失业保险覆盖人数、缴费基数核定、缴费申报、征缴收入和稽核等指标任务的,由设区市财政部门给予市、县两级经办机构和地税机关一定的业务经费补助及工作人员奖励,并形成长效机制。

    可以想见,在这样的考核要求之下,出现故意的 “撇奶油”行为就不足为怪了。可以说,这种“反向选择”是失业保险统筹层次低下和地方政府道德风险的一个必然结果。

    与基本养老保险和医疗保险制度不同的是,失业保险基金的支付风险及其财务可持续性具有较强的周期性,受经济景气的影响非常大。正是基于失业保险基金的这个特征,郑秉文提出可将事业单位缴费视为一个“制度收入调节阀”。

    郑秉文认为,在失业保险基金投资体制眼下难有突破、事业单位用工制度改革难以一步到位的情况下,事业单位缴费作为基金收入的一个“调节阀”,可以缓解失业保险基金规模激增的压力。也就是说,在失业保险基金规模较大时可暂时下调事业单位的缴费比例,反之在失业高峰时可临时上调。

    自动调节和“预警红线”

    将事业单位设立为调节阀也意味着失业保险基金管理制度不再是铁板一块地僵化不动,而是根据经济景气等变动随之变化的较为灵活的制度。

    由于失业风险与经济大环境相关,因而风险比较集中,再加上道德风险使保险商很难辨明和判断失业的真正原因,因此,失业被认为是一种市场不可保的风险,只能由国家作为一项公共产品予以提供。

    郑秉文认为,由国家“垄断提供”的失业保险项目制定的费率也具有垄断性。如果失业保险基金规模过高,在其他政策既定的前提下,建立缴费的“自动调节机制”便十分必要,这也是社会保险制度公平性的一个具体体现。

    2008年年底,人力资源和社会保障部、财政部、国家税务总局3个部门联合下发了《关于采取积极措施减轻企业负担稳定就业局势有关问题的通知》(人社部发[2008]117号),提出了阶段性降低失业保险费率、缓缴失业保险费等一系列社保新政。

    据统计,2009年1~6月,通过降低失业保险费率和缓缴失业保险费,直接减轻企业负担达42亿元,涉及企业290万户、职工8200万人。

    郑秉文认为,这种在特别时期减缓费率做法是反周期的一项临时措施,而不是一个制度安排。他建议在未来修订的《失业保险条例》中,应当以立法形式固定下来,给地方政府以足够的自主权,将费率的“自动调节机制”建立起来。

    除了自动调节机制外,郑秉文建议,中国的失业保险管理有必要设立预警红线,以充分发挥失业保险的反危机功能,减少失业导致的贫困发生率。

    第一条是为“总失业率”设定一条失业金自动延期的红线。但要设立这条红线,障碍在于中国目前尚无一个为各界所接受的“总失业率”。

    正在使用的城镇登记失业率已经被普遍认为无法真实反映中国的实际失业状况。据国家统计局称,从2011年开始,中国将启用新的失业数据——调查失业率。调查失业率虽被认为是基于城镇常住人口且样本有限,但较城镇登记失业率,将可以更加真实地反映中国的失业状况。

    张车伟则认为,当前中国失业保险享受时间相对并不短,问题关键在于待遇太低。他提出,应该确定合理的缴费标准和待遇标准,确保失业保险权利和义务相结合。

    据记者了解,目前各地失业金标准不一,但都大大低于最低工资标准。比如北京,今年7月1日上调后的失业金(最低档)为每月632元,上调前仅为562元。

    郑秉文提出的第二条红线是为“参保失业率”设定一条失业金自动延期的红线。根据美国的规定,一旦“参保失业率”超过5%这个红线,“延伸失业金”程序便开始启动。

    由于瞄准率过低,“参保失业率”可能出现与“总失业率”变化方向相反的情况。尽管如此,郑秉文认为,仍然可以通过中央政府定期公布统一参考值或者省级政府自行确定的方式设定预警红线。

    第三是为“失业受益率”设定一条红线。“失业受益率”(RR. Recipiency Rate)是指失业金领取人数占全国失业人数的百分比,被认为是衡量一国失业保险制度瞄准率和覆盖率的一个主要标尺。

    由于城镇登记失业率难以给出一个真实的“失业受益率”,为其设定一条自动启动的预警红线并采取相应措施就显得十分困难。鉴于此,郑秉文建议,可以授权地方政府,在失业保险基金累计余额较多的地区,当受益率下降到一定程度时,经过上级政府批准之后可在某些系数上做一定调整。

    “从目前来看,中国的失业保险基金还将继续呈刚性增长,因此改革现行的失业保险管理制度已经是刻不容缓了。《社会保险法》刚刚通过,这为修订《失业保险条例》打下了基础,同时,失业保险制度存在的这些问题使修订工作提到了案头。”郑秉文说。

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